在变局中开新局

在危机中育新机

——国内大循环、国内国际双循环新发展格局下农药行业发展探讨

农业农村部农药检定所  周普国

2020.09.07

5月14日，中央政治局常委会提出“充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上强调，要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。7月30日，中央政治局会议提出“加快形成以国内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。通过以上表述的变化，不难看出关于新发展格局确立的基点（即：超大规模市场优势、内需潜力），主体（国内大循环），以及时不我待（提法从“构建”到“逐步形成”再到“加快形成”）的紧迫感。农药行业发展的大方向决定于宏观经济形势变化，需要放在整体经济格局中思考和布局。

一是农药产业高质量发展的要求越发迫切。新中国成立70多年以来，农药产业取得了长足的进步，很好满足了“两个市场”关于农药使用“量”的需求，但我国农药产业布局不合理，品种结构老化，企业竞争力不强的问题逐步暴露出来，我国是农药大国，还不是农药强国的基本情况没有根本改变。农药产业近年来经历了去产能、环保持续高压的阵痛后，目前正处于爬坡过坎、转型升级的关键阶段。我国农药产业全球唯一全产业链生产能力、超大规模的市场容量、日益增长的对绿色、高效农药产品“质”的需求，决定了高质量发展之路既是农药产业发展的唯一出路也是必由之路。

二是农药产业创新发展的动能转换尤为紧迫。我国农药最早是引进为主，然后进入了较长一段时期的仿制跟跑，目前正处于创制探索迈向突破的阶段。但总体而言，我国农药的创制能力还很薄弱，已登记的700多个农药品种里，由我国自主研发的不到10%，自主研发品种中真正投产并得到较大推广应用的约1/3。我国更多的是作为农药生产的世界工厂，处在价值链的中低端。科技就是第一生产力，打破这种格局必须进行动能转换。特别是美国现在对我们进行科技的全面封锁，农药创新可能被迫提前进入“无人区”，需要我们做好打“持久战”的心理准备，加大对原始创新的支持力度，构建创新鼓励机制，搭建联合创新平台，从传统的资源优势、组织优势，过渡到科技创新优势，补强农药产业链，提升价值链。

三是农药产业保障粮食安全的重要性愈加凸显。保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。对于中国这样一个有着14亿人口的大国，粮食供需不是简单的贸易问题，而是政治问题和民心问题，手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。特别是新冠疫情大流行以来，一些国家限制粮食出口，国际农产品市场波动剧烈，加之干旱、洪涝、台风、病虫害等，一有个风吹草动，就会造成恐慌、动摇民心。这次疫情防控过程中，我国社会始终保持稳定，粮食及农副产品的充足供给就是定心丸和压舱石。农药产业保障国家粮食安全就是现阶段最大的讲政治。

四是农药产业对外开放的大门将始终敞开。农药最初是“舶来品”，得益于改革开放，我国已在全球农药产业链中处于重要位置。目前，我国每年生产的约300万吨农药，一半以上出口，世界上180多个国家使用中国农药。中国农药和国际市场早已经深度融合、相互依存，国际合作的潮流虽有干扰但不可阻挡。“国内大循环为主，国内国际双循环相互促进”的新发展格局，并不是走僵化的封闭老路，而是要在前期雄厚积累的基础上，坚持以我为主、自力更生、苦练内功，走更高质量和层次的开放之路。随着后疫情时代到来，中国早于、好于其他国家控制住疫情，经济率先复苏后，由于粮食需求的刚性约束，世界对农药的需求将会得到持续释放，农药必将更好地走出去，实现国内国际双循环的良性互动。

五是农药产业迈入智能化信息化的步伐迫在眉睫。近期，国家部署新基建重大项目，5G、大数据、云计算、区块链等信息化技术基础设施建设将要提速，数字货币、无人汽车、远程医疗等新产品新场景新应用也将加速闯入普通生活，智能化信息化服务生产生活的能力预计会显著增加。农药行业迫切需要主动融入智能化信息化发展的洪流，从各个环节入手，创新应用、提高效能。比如，加强农药管理信息化建设，加快推进政务公开、电子审批和质量监管。鼓励产品研发智能化，通过软件模拟、数据模型等，降低试验成本、提高研发效率。在生产经营领域，大力推进自动化、连续化生产，探索智能制造、区块链技术等的应用，帮助企业提高生产经营效能，特别是对限用农药等高风险农药使用后的监测和跟踪要通过新技术新手段不断加强。在农药使用环节，要在病虫害预警、远程识别、精准施药等方面下功夫，将农药减施增效工作推向信息化的快车道。

面对新格局新要求，农药产业发展机遇与挑战并存，需要认清形势，抢抓机遇，化危为机。我们既要看到我国宏观经济稳定、供给侧结构性改革转型加快，改革开放纵深推进、发展空间大，农药产业制造强、门类齐全、需求强劲，新基建加速、信息化融合发展的独特优势，坚定发展信心，同时也要清醒认识到，制约行业发展的一些新老问题仍交织存在。

从外部环境看：经济全球化进程越来越多地受到各国政治理念、意识形态、价值体系和宗教的影响，在个别国家的眼里，全球化必须是其霸权独尊的全球化，在其不余遗力的操纵下，“去中国化”的噪音甚嚣尘上，其实质就是“反全球化”，中国农药走出去面临的外部环境更加复杂。

从产业素质看：一是创新能力不足，尤其是品种的原始创新、自主创制方面还未形成稳定力量，生产关键技术突破、高端农药制造设备自主研制等方面的能力较弱。二是企业竞争力不强。小企业退出意愿不强、退出机制不畅，行业集中度偏低；头部企业在核心竞争力、国际影响力等方面还有较大提升空间。三是环保治理能力较弱。环保治理投入总体偏低，仍有企业抱有侥幸心理。部分区域化工产业进一步发展受限，搬迁方向不够明确，也影响企业持续投入的积极性。

从走出去的能力看：农药行业国际化程度还不够高。目前我国农药走出去主要是产品走出去，品牌走出去仍有待突破，标准走出去、理念走出去需要进一步和国际做法接轨。利用两个市场、两种资源的能力不足，在提升国际市场话语权方面，缺乏足够的资金、项目支撑，尤其缺乏既懂政策、标准，又懂化工、外贸、外语过关的复合型人才。

在辩证认识、深刻理解，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新战略内涵的基础上，农药行业要在当前特殊的历史环境下，进一步解放思想，立足国内、放眼全球，抢抓机遇、强基固本，以内循环支撑“外循环”，以“外循环”促进“内循环”，在变局中开辟农药行业发展新格局。为此，我认为要认真思考并处理好下列几个方面的关系。

（一）正确处理好创新和守正的关系。创新是塑造企业核心竞争力的关键，是筑牢行业“护城河”的基石。坚持不懈推进自主创新是农药行业整体向前发展的不竭动力。守正，即恪守正道，源自《史记·礼书》：“循法守正者见侮於世”，体现了讲规矩、守制度的内涵。习近平总书记在中央政治局第十五次集体学习中的重要讲话指出，要坚持守正和创新相统一，坚守党的性质宗旨、理想信念、初心使命不动摇，同时要以新的理念、思路、办法、手段解决好党内存在的各种矛盾和问题。农药行业要深入学习领会习近平总书记上述重要论断，结合行业特点、现实情况，切实贯彻落实到推进行业发展的全过程中。

一要始终坚持创新导向。贯彻落实国家创新发展理念，始终把创新作为行业发展的主要推动力。尝到被“卡脖子”的滋味后，更要求我们知耻而后勇，不断追赶科技前沿，努力掌握核心科技，才能保障我们在国际形势极其复杂的今天，始终立于不败之地。以华为、格力等为代表的一批国内知名企业发展历程表明，掌握核心技术没有捷径，唯有扎扎实实从基础研究做起，积跬步至千里，方可有所收获。我们鼓励行业创新，要始终坚持以企业为主体，充分尊重企业家精神、基层首创精神和市场竞争机制，注重通过综合运用政策手段，引导产学研形成合力、联合研发、多元创新。

二要合理引导创新方向。创新不是天马行空，要站在“前人肩膀”上再提炼、再突破。农药创新的核心在于品种研发创新。高效低毒环保的农药品种，是落实农药绿色发展、使用减量等重大任务的关键因素。未来一段时间，农药创新的重点仍然是大力投入品种研发，努力在绿色药物新靶标和分子设计、生物农药合成生物学、RNAi（核糖核酸干扰技术）等重大产品创制与产业化等前沿核心技术进行突破。农药登记管理作为农药新产品问世的必经关口，务必要坚持与时俱进，紧密结合实际，适时调整政策、健全机制，全力支持和引导农药新产品基础研究、自主研发。同时，还要多措并举，引导农药行业紧紧围绕我国农药生产大国、使用大国的实际，加快推进清洁生产、关键共性技术、新型使用方式、标准规范方法等领域的技术突破，着力形成我国农药行业创新发展体系。

三要秉持审慎监管态度。守正创新，关键在于将创新纳入监管体系之内，既不能固步自封的把监管放在创新的对立面，同时也不能让创新成为“法外飞地”。比如，对于近期行业热议的纳米农药管理，一方面我们充分认可纳米农药发展的广阔前景，支持科研单位、相关企业充分开展研究、试验，支持组织科研论证、学术探讨，另一方面我们也在积极推进纳米农药认识上的共识，围绕农药的纳米化，在基于已有剂型管理的基础上，积极研究推进出台相关政策规定和技术标准。对于一些明显不符合法规政策的所谓“创新”，例如利用网络手段贩卖假劣农药、非法添加隐性成分、化肥中擅自加农药等，要及时更新监管手段，加快完善监管方式，坚决给予沉重打击，绝不容许以“创新”之名行违法之实。

（二）正确处理好市场与政府的关系。历史和实践证明，市场和政府不是你强我弱、你进我退的关系，而是互依共生的关系。强政府需要强市场做依托，强市场也需要强政府作保障。

一是坚持市场主体作用。错综复杂的经济社会环境，充满了各式各样的不确定性，正是依靠市场“这只看不见的手”，才能有序地将资金、人力、土地等生产要素从低效领域引导到高效领域，从而提高整个经济社会发展水平。尊重市场主体地位，让市场在要素配置中发挥决定性作用，关键是保护和激发企业自主经营活力。农药行业经过多年发展，已然形成了参差多态的中国农药“生态系统”，这其中既有中化先正达这样的“参天大树”，还有数十家国内上市企业，以及一大批中小企业。发挥市场主体作用，就是让大家在同一片“生态系统”中，公平竞争、优胜劣汰，最终目标是推动农药行业实现布局科学、生产集约、经营规范、服务专业。

二是更好发挥政府作用。主要体现在政府要把握方向，通过规划引领、政策扶持等，推进市场有序发展；要加强监管，通过监督执法、诚信建设等，确保市场良性竞争。具体到农药而言，因其具有健康、环境等潜在风险的特性，无论在国内国外，行业发展均受到政府高度关注和严密监管。所以说，农药行业也是一个“管理密集型”行业。一方面，我们要加强规划引领，紧紧抓住谋划国家“十四五”规划的契机，认真研究制定农药行业自身发展规划，健全完善农药管理政策体系，保障农药行业发展的制度供给，沿着一张发展蓝图绘到底。另一方面，我们要进一步加强部门协调、上下联动，加大市场监督力度，优化监督方式，努力实现全国农药市场大统一、一盘棋，确保农药监管的全覆盖、无死角。

三是在市场失灵的领域政府要及时补位。市场对资源配置起决定性作用，但并不表示市场是万能的。对于一些特定领域、特殊时刻，特别是涉及公共利益、公共安全等，市场往往是失灵的，或者不符合大多数人利益的，这时候就需要政府果断出手，加强宏观调控。年初新冠疫情在国内肆虐时，我国果断采取措施，实行医疗物资配给、妥善安排生活后勤保障，较短的时间内平抑了这场人类历史罕见的大规模疫情。反观欧美等市场经济国家，政府作用缺位或者领导不力，直到今天仍然看不到控制疫情的希望。中外不同做法的结果天差地别，这进一步加深了我们对社会主义市场经济内涵的理解，进一步深化对市场和政府关系的认识。具体到农药行业而言，也存在市场失灵的现象，比较典型的就是特色小宗作物用药问题。发展特色农业对于农业区域发展、产业扶贫、农民增收具有积极作用，但特色小宗作物规模偏小，单靠市场力量、个别企业难以支撑登记投入，这时政府就有责任有义务出手补位。这些年来，各地药检机构围绕特色小宗作物安全用药，探索联合登记、项目扶持等多种措施，取得了显著成效。我们应深入总结相关有益做法，不断健全完善符合特色小宗作物特点的农药登记管理政策体系，继续加力解决部分特色作物无药可用的难题。

（三）正确处理好供给与需求的关系。需求结构的变化，需要供给体系及时作出相应调整；供给能力的提升，往往也会激发出更新颖更高端的需求。2015年以来，我国经济进入新常态，坚持供给侧结构性改革始终是经济运行各项工作的主线。立足当前，农药行业发展的重点依然是紧紧围绕现代农业农村建设的各项任务，平衡农药生产与使用的关系，持续推进农药供给侧结构性改革。

一要围绕农药使用量零增长负增长组织生产。近年来，我部深入开展农药使用量零增长行动取得成效。2019年水稻、玉米、小麦三大粮食作物农药利用率达到39.8%，比2017年提高1个百分点。农药使用量零增长、农药减施增效的政策在一段时间仍将持续实施，国内农药市场的总使用量仍将持续下降，一些低效高用量的农药产品生存空间将被持续挤压。农药生产者应主动把握市场方向、顺应政策导向，自觉调整市场布局、产品结构，把有限的企业资源向高效低毒环保产品倾斜，适应我国农药使用市场的总体变化。

二要围绕农业绿色发展组织生产。农业绿色发展离不开更加绿色的农业生产方式。农业绿色发展的重要成果之一就是生产出更多绿色、健康、多样的农产品。可以预见的是生物农药和化学农药结合运用、理化诱抗技术、综合防治技术等新型绿色植保防控技术将迎来广阔的发展空间，将在部分领域和部分环节取代现有的化学农药单一防治模式。此外，植物健康全程管理等新植保理念也将被更广泛接受，提升农产品品质、延长农产品保鲜时间等需求将被进一步激活。农药生产者应主动拥抱变化、提前布局，加强有关市场前景调研，加大生物农药、特殊杀菌剂、植物生产调节剂等研发投入，将农药产品使用场景拓宽到农产品产、销、存等更多环节，为农药生产企业在未来发展中赢得先机。

三要围绕植保新服务新业态组织生产。随着现代农业生产方式的转变，植保服务迎来巨大变化的时机已然成熟。从农业规模化生产的角度看，我国已有家庭农场100万户、农民合作社222.5万户、产业化龙头企业9万家，专业化统防统治组织数量达到9.8万个以上，用工多、劳动强度大、风险难以控制的单打独斗式打药模式，将率先在这些规模化农业组织中被集团作战所取代。相应的，一瓶一袋的传统农药产品将难以满足新的需要，桶装大包装生产应纳入企业的生产规划中。围绕着专业化服务组织，生产一些定制化的产品。从施药器械看，以无人机打药为代表的新型植保器械近年来取得了长足发展，据统计，无人机植保作业面积目前达到了五亿亩次，成为了植保领域的一支重要力量，也预示着我国植保服务将从传统的“小米加步枪”向现代机械化的“飞机大炮”快速转化。而现在制约无人机植保进一步发展的关键因素之一，就是传统农药产品在新型器械上的适用性、稳定性还存在问题，航空专用农药产品还较为缺乏。因此，加强有关专用农药及助剂的研发生产，可以成为生产企业未来新的增长点。

（四）正确处理好国内和国际的关系。近日，习近平总书记在经济领域专家座谈会上，对今后一个时期中国面对的外部环境给出的判断是，逆风逆水的外部环境。我们要在这样的认识判断基础上，立足于我国是农药第一生产大国、出口大国这个实际，理解国内大循环、国际双循环的战略内涵，积极思考新的外部环境下我国农药在全球市场格局中的定位和发展方向。初步的判断是，坚持农药对外开放的路子不能变，但要更加注重国内发展强化内功、国外开拓调整方向，有所为有所不为。

具体而言：一是健全国内产业链。当前全球经济竞争，很重要的方面是产业链供应链的竞争。7月30日召开的中共中央政治局会议提出，要提高产业链供应链稳定性和竞争力，更加注重补短板和锻长板。从华为被美国极限施压的事件看，华为的芯片已经在产业链上游的研发设计环节取得了巨大优势，但依然因为生产环节没有控制在手里，而导致被“卡脖子”。所以，如何保障全产业链供应链的安全、可靠，今后将成为各行各业发展研究的一项重要内容。中国是全球唯一可以从原料、中间体、助剂到终端制剂产品都能生产，具备大规模完整产业链的农药制造强国。我们要珍惜这得之不易的制造优势。当前因为环保风暴、安全生产压力等原因，部分企业生产受到了冲击，部分产品上下游稳定供应也有所减弱。这进一步警醒我们，国内农药生产制造并不是高枕无忧，政府和行业应该携手解放思想、开拓创新，通过规划引领、优化布局等，进一步夯实供给链、丰富产业链，增强抵御外部风险的能力。

二是拓展全球价值链。我国农药年产量的一半以上用于出口，这是行业当前最大的实际。如此巨大的产能产量单独依靠国内市场，难以全面消化。所以，农药走出去之路依然要坚持下去。尽管通过多年努力，我们有一批农药企业已经成为为全球化的大公司，中国企业在世界农化20强也拥有了自己的一席之地，但是在全球农药产业价值分工中，特别是在前端的研发、后端的销售等高附加值环节，我们核心竞争力不强的问题依然突出，被“卡脖子”的风险始终存在。下一步，应坚定不移继续扩大国际交往，积极谋划打造面向世界的研发队伍、营销队伍，在全球化资本溢出、人员流动中强抓机遇，优化产品结构、创造品牌价值，不断提升企业在世界农药价值分工网络中的地位。

三是调整国际贸易方向。近期的华为事件、字节跳动事件，为我国各行各业，特别是外贸相关企业敲响了警钟。新外部环境下，政治影响的变量，在企业对外投资决策中权重被不断提升。坚持国际国内双循环、坚持农药对外开放，要更具方向感。我国农药企业在未来外贸布局中，应立足亚洲，紧紧围绕“一带一路”沿线国家谋划发展，努力开拓南美洲市场和欧洲市场，关注非洲市场发展。要提前做好潜在政治影响的预案。农药行业要与国家战略、农业对外合作等始终保持步调一致、相向前行。这里我想提一句，为了帮助农药走出去，特别是化解中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情对出口贸易带来的影响，缓解我国农药行业出口贸易急速下滑的压力，我们加力推动，以农业农村部第269号公告，出台了仅限出口农药登记管理政策。对不在国内销售使用的仅限出口农药，在取得境外农药登记后，可以减免农药登记资料；已登记有效成分只要求提供简单的产品化学和毒理学资料；新农药有效成分在取得环评和安评批复后，可以使用查询资料。此外，还继续实施专供出口农药的海关放行措施。我们还积极协调财政部和税务总局，提高农药制剂的出口退税率，按9%征税的出口退税率从6%或5%调整为9%,促进农药制剂的出口，也是尽一切力量为农药走出去创造良好环境。

新外部环境、新发展格局，既需要我们及时思考吃透新战略内涵，理清其中的厉害关系，及时调整战略布局，同时也需要我们保持战略定力，持之以恒地做好自身工作，近期要重点在以下几个方面下功夫。

（一）强化农药登记管理。

一是深入推进行政审批改革。贯彻落实国务院“放管服”精神和我部“三减一优”要求，落实取消和下放行政审批的“两去一留”，稳定农药管理工作政策预期，优化营商环境，激发市场活力。

二是规范制度和流程。坚持问题导向，以评审细则修订为切入点，不断健全登记评审制度体系。完善评审程序，严格落实考核制度、会商制度和回避制度，提升登记审批规范化水平。

三是建立健全登记评审绿色通道。发挥登记政策导向作用，用好用足对生物农药、特色小宗作物用药联合试验、高毒农药替代农药等产品开通的登记评审绿色通道，引导绿色农药发展，为推动现代农业生态防控发展提供支撑。

四是强化登记试验单位认定管理。完善资料审查细则，统一评审尺度，规范审批标准，探索建立试验单位监督检查制度，强化过程监控、事中事后监管，推动建立试验单位诚信档案。

（二）推进我国农药走出去。

一是适时调整走出去的方向。坚持国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，发挥内需潜力，将国内市场和国际市场更好联通。在新外部环境下，转移国际市场重心至“一带一路”沿线国家等受政治影响较小的国家，提升我国农药产业抗风险能力。

二是加强农药进出口监管与服务。进一步研究制定推动农药走出去的政策和措施，推进农药进出口通知单无纸化申请，服务农药进出口贸易。进一步细化仅限出口农药登记资料要求，做好政策宣解和培训，开展对出口企业专供出口产品的监督和飞行检查，加大对假劣专供出口产品的打击力度。

三是推动农药登记数据国际互认。贯彻落实农药登记试验质量管理规范，健全农药登记良好试验规范体系，提升国内试验技术体系，推进国际范围内农药登记数据的互认，为国际国内双循环相互促进创造良好环境。

（三）加快农药标准体系建设。

一是理顺全国农药标准体制机制。加快推进全国农药标准化技术委员会重组工作，整合全国农药标准化工作力量，着眼于农药全领域、全链条、全要素，填平补强，提升我国农药标准体系的权威性、科学性和规范性。

二是全力加速农药标准制修订步伐。确保如期完成农药残留限量标准1万项大关，力争实现农药产品通用分析方法“开门红”，保证标准做成经得起检验的“样板工程”，解决农药产品监管执法难的现实问题。健全丰富农药风险评估技术体系。

三是积极参与和支持团体标准、地方标准等建设。瞄准当前农药管理工作中新出现而又急需规范的方面，总结一些组织或地方有益的制度规范和做法，推动相关团体标准或地方标准的落地，利用其立项快、定位准、落点精的特点，全方位补充完善现有标准体系。

（四）加强农药风险管控。

一是健全农药登记后使用风险监测和再评价机制。建立健全再评价和风险监测工作机制，开展周期性评价和农药风险监测工作，稳步推进高毒农药淘汰和替代计划。

二是做好市场监管技术支撑。贯彻落实“双随机一公开”的要求，创新监督机制，重点针对非法隐性添加问题，不断提升检测能力，着力推动《农药产品中痕量其他有效成分限量》出台。强化监督抽查结果的应用，上下联动，及时查处违规行为，促进农药生产、经营和使用行为的进一步规范，努力做到农药监管无死角、无盲区。

三是提升农药信息化服务能力。探索采用大数据、云存储、区块链等现代信息技术，在农药管理上的应用。进一步完善中国农药数字监督管理平台、中国农药查询APP，提高行政审批效率，提升质量追溯能力，增强服务全行业的能力。

（五）大力推进科技创新。

一是推进农药行业“十四五”规划编制工作。坚持规划先行，做好顶层设计，将科技创新融入农药产业发展规划，一张蓝图绘到底。

二是完善创新支持政策。推动设立国家专项，支持农药品种研发、关键技术创新、农药绿色使用技术推广等，鼓励农药创新联盟发挥更大作用，建立健全利益联结机制，推进产学研更紧密结合。

三是探索建立我国农药产业技术体系。推动将农药创新纳入现代农业产业技术体系，整合国内优势科技力量，增加农药科技创新投入，进行共性技术和关键技术研究、集成和示范，打造我国农药行业创新孵化器，推动农药从创制研发到应用技术全产业链科技含量提升。